年7月6日，交通运输部以部令年第17号发布《道路旅客运输及客运站管理规定》，年9月1日起施行。这是部全新的规章，是对原客规的全面修订。原交通部令年第10号公布的《道路旅客运输及客运站管理规定》以及此后的六次修改决定将全部废止。下文将称其为《新客规》，也是名至实归。尽管上位法《中华人民共和国道路运输条例》未做重大的调整，但是《新客规》还是呈现不少亮点。其中最炫目的，是新增了第四章“班车客运定制服务”一章。“定制客运”是首次出现在规章中，与之相关的“网络平台”也算是新生事物。有必要分析。条 文一起看看《新客规》这第四章“班车客运定制服务”，条文共十条。第五十九条给“定制客运”下了定义这一条明确国家鼓励开展班车客运定制服务，并对“定制客运”作了解释：已经取得道路客运班线经营许可的经营者依托电子商务平台发布道路客运班线起讫地等信息、开展线上售票，按照旅客需求灵活确定发车时间、上下旅客地点并提供运输服务的班车客运运营方式。这一条信息量大，有这样几方面内容：1.定制客运的经营主体是“取得道路客运班线经营许可的经营者”。班车客运经营者在自己已经取得道路客运班线经营许可的线路上开展定制客运，而不是另辟线路“定制”，也不是在其他经营者取得许可的班线上“定制”。2.班车客运经营者开展定制客运必须依托电子商务平台（网络平台）。这里的电子商务平台也包括手机上的移动互联网应用软件。电子商务平台有两种：一种是电子商务平台经营者的网络平台，也就是第三方平台；另一种是班车客运经营者的网络平台，又叫自营平台。3.网络平台的作用有二：一是发布班线起讫点等信息，二是线上售票。网络平台实际就是开了个虚拟的“网上售票厅”。4.定制客运主要“定制”两个方面：确定发车时间，确定上下旅客地点。第六十条，规定定制客运车辆核定载客人数的下限定制客运车辆核定载客人数为7座及以上。这与巡游出租汽车、网络预约出租汽车的车辆条件“7座及以下乘用车”相衔接。虽然只规定了核定载客人数的下限，但体现了定制客运“小批量”的特征。有的地方明确了定制客运车辆的上限，如青岛市要求车辆原则上应当使用7至19座的中高级客车。第六十一条是对网络平台的资质要求提供定制客运网络信息服务的网络平台有基本的资质要求。《电子商务法》就对电子商务平台经营者有办理市场主体登记的要求。而且规定，电子商务平台经营者不能是自然人，只能是法人或者非法人组织。通信管理部门的《互联网信息服务增值电信业务经营许可证》也少不了。网络平台不一定只“提供定制客运网络信息服务”，但提供信息服务是网络平台最基本的功能。这里的只对信息服务平台提出要求，实际是举轻以明重。第六十二条规定了网络平台的核验、登记义务《电子商务法》第二十七条一款 电子商务平台经营者应当要求申请进入平台销售商品或者提供服务的经营者提交其身份、地址、联系方式、行政许可等真实信息，进行核验、登记，建立登记档案，并定期核验更新。本条规定网络平台应当建立班车客运经营者、驾驶员、车辆档案，起码需要这些信息：一是班车客运经营者已取得相应的道路客运班线经营许可的信息；二是驾驶员具备相应的机动车驾驶证和从业资格并受班车客运经营者合法聘用的信息；三是车辆具备有效的《道路运输证》、按规定投保承运人责任险的信息。第六十三条规定了定制客运需要备案的材料班车客运经营者开展定制客运实行备案制。备案的材料有：一是《班车客运定制服务信息表》；二是与网络平台签订的合作协议或者相关证明。网络平台由班车客运经营者自营的，就不需要这方面证明。第六十四条明确了班车客运经营者在客运标志牌上粘贴“定制客运”标识义务定制客运不是单独的客运方式，只是班线客运中的一种特殊情况，定制客运车辆也使用客运标志牌，但需要粘贴上“定制客运”标识。第六十五条规定班车客运经营者从事定制客运的权利班车客运经营者权利两项：一是自行决定定制客运日发班次；二是在不违规的情况下按乘客需求停靠。本条第三项规定“网络平台不得超出班车客运经营者的许可范围开展定制客运服务”。这里的表述容易引起歧义。网络平台的经营者并不是定制客运服务的主体，班车客运经营者才是。如果网络平台的经营者就是班车客运经营者（自营平台），那也是把班车客运经营者作为规制对象更为合适。因为《新客规》规范的对象主要是客运经营者而非网络平台经营者；自营的网络平台本质上不过是班车客运经营者的工具而已。第六十六条是对定制客运的安检要求定制客运既然属于班车客运，安检还是要的。因为大部分不进站，那就得随车配备携式安检设备。第六十七条是对网络平台发布、采集、保存信息方面的要求这一条内容很多也很复杂。关于信息发布：1.要提前向旅客提供定制客运的有关信息，这里实际是向不特定的公众发布信息，供人们选择。这时各种还不一定是“旅客”。2..发布的信息包括：班车客运经营者、联系方式、车辆品牌、号牌等车辆信息以及乘车地点、时间；3.发布的信息应当是真实的，网络平台要确保发布的提供服务的经营者、车辆和驾驶员与实际提供服务的经营者、车辆和驾驶员一致。关于信息收集：1.班车客运经营者和网络平台应当落实实名制管理相关要求；2.网络平台（其实也包括班车客运经营者）保存采集的个人信息、生成的业务数据保存3年以上。这里对个人信息和其他数据的保护要求实际是不同的。但本款没有明确。3.根据要求向主管部门提供其接入的经营者、车辆、驾驶员信息和相关业务数据。第六十八条规定了网络平台发现违法行为的通报义务以及应承担的侵权责任网络平台发现定制客运车辆存在超速、驾驶员疲劳驾驶、未按照规定线路行驶等违法违规行为的，应当及时通报班车客运经营者。根据《道路运输车辆动态监督管理办法》第二十一条，道路运输车辆动态监控的责任主体是道路运输企业。当然，网络平台如果发现上述违法行为进行通报也没毛病。网络平台使用不符合规定的经营者、车辆或者驾驶员开展定制客运，造成旅客合法权益受到侵害的，应当依法承担相应的责任。这一款非常令人疑惑。首先是“网络平台使用……”。网络平台不是定制客运的经营者，它“不使用”经营者、车辆或者驾驶员。当然有可能这网络平台是班车客运经营者的自营平台，但此时的经营者也应该“班车客运经营者使用……”更合适。而且，存在“使用不符合规定的……”情况的，如果网络平台的经营者就是班车客运经营者，那它作为承运人肯定负全责；如果网络平台的经营者不是班车客运经营者，但它“知道或者应当知道”这一情况，它应该与作为平台内经营者的班车客运经营者该承担连带责任。关于这方面的责任，可见立法时争议颇大的《电子商务法》第三十八条。与第四章定制客运相关的，还有第六章“监督检查”的第九十二条和第七章“法律后果”的第一百零四条。第九十二条要求道路运输管理机构在道路运政管理信息系统中如实记录网络平台（电子商务平台经营者）的违法行为信息，并载入有关信用信息共享平台。行政处罚结果公开，信用信息管理，都是常规动作。第一百零四条是网络平台发布虚假信息以及接入或者使用不符合规定的经营者、车辆、驾驶员的罚则。这里又出现了“网络平台……超出班车客运经营者许可范围开展定制客运”，“网络平台……使用不符合规定的班车客运经营者、车辆或者驾驶员”。这样的表述，不是很严谨。意 义交通运输领域的“定制”早就出现了。最早是“定制公交”。美国、新加坡等国开通早在上世纪70年代。国内最早的定制公交是青岛市年8月15日开通的。在实践中，各地道路班车客运定制服务也早已出现。但在《道路运输条例》中，没有任何关于“定制客运”的规定，原先的客规中也没有。在年12月《关于深化改革加快推进道路客运转型升级的指导意见》（交运发〔〕号）中，交通运输部明确提出了“规范发展道路客运定制服务”：充分发挥移动互联网等信息技术作用，鼓励开展灵活、快速、小批量的道路客运定制服务。提供道路客运定制服务的，企业应当具备道路客运经营资格，驾驶员应当取得相应从业资格，车辆原则上应当使用7座及以上的营运客车。对提供出行信息服务的互联网平台，加强科学引导和规范管理。互联网平台运营商不得组织非营运车辆和未取得相应从业资格的驾驶员从事旅客运输。年9月，交通运输部办公厅印发的《智慧交通让出行更便捷行动方案（—年）》（交办科技〔〕号）也提出“创新道路客运信息服务模式”：鼓励道路客运企业和出行信息服务企业利用移动互联网等信息技术，开展灵活、快速、小批量的道路客运定制服务，促进基于移动互联网的道路客运定制服务产品有序规范发展。年11月，《交通运输部国家发展改革委关于深化道路运输价格改革的意见》（交运规〔〕17号）明确道路客运定制服务实行市场调节价。这些文件对定制客运作了规定。这些规定也基本被吸收到《新客规》中。近年来，面对私家车、“黑车”，网约车、顺风车，高铁、动车的冲击，道路客运业客运量一路下滑，企业效益骤降，生存面临危机。作为道路客运转型升级中一项重要内容，“定制客运”听起来是谋发展，实际是在求生存。定制客运的内容能在《新客规》中占到一章的分量，应该说是方方面面寄予了厚望的。定制客运究竟能起多大作用，还需要实践检验，但起码有这么意义：一是顺应了旅客出行需求。道路客运“一票难求”的时代大概不会再来了，社会对出行的需要不仅是走得了，还要走得安全、走得舒适。定制客运，虽然没有出租汽车那样“门到门、点到点”，但也可以说更加接近“直达”目标。受益的，是广大旅客。二是为道路客运注入了活力。道路客运行业长期实行保姆式管理，经营者长期在摇篮过日子。在供给短缺时代照样能吃香喝辣，但在竞争大潮里就必须自主自立自强。旧模式的羁绊必须挣脱。定制客运是一个尝试，尽管步子不够大，还有些蹒跚，但不迈这一步就别指望今后能健步前行，不迈这一步就只能是坐以待毙。三是推动了行业与互联网的融合。出租汽车、汽车租赁等领域与新兴的互联网技术融合，孕育出了新的业态，风起云涌。但传统的道路客运行业，除了一些设备、技术的应用，还谈不上深度融合。“定制客运”不是新的业态，而是传统班线客运的一个变通、一个补充。定制客运算是客运行业推进“互联网+”的一个重要行动。不 足说定制客运的重大意义，实际是对定制客运的期许。带着这样的心情再返观《新客规》，就感到有些许遗憾。一是定制客运的改革力度不够根据《新客规》，班车客运是客车在城乡道路上按照固定的线路、时间、站点、班次运行的一种客运方式。定线、定时、定站、定班（定车）是其鲜明的特点。最理想化的“定制客运”，是针对旅客需求及时、灵活地提供多样化、个性化的班车客运服务。但当前的定制客运，还是必须由取得许可的经营者在既定班线上经营。这相当于只是突破了其中“两定”，灵活性仍显不足，特别是班线客运关键的“定线”没有松动，这淡化了定制客运的改革成色。在《新客规》为定制客运设专章，稍显浪费。二是网络平台作用发挥不力《新客规》将“网络平台”定位为“提供定制客运网络信息服务的电子商务平台”（第六十一条），这在某种程度上限制了互联网平台在道路客运中应用。1.网络平台既可以为定制客运服务，也可以为传统客运班线提供信息服务、客票代理服务。实际上，网络平台在支付结算、服务评价、业务推广方面的功能都十分强大。2.网络平台也可以为客运站经营者服务。《新客规》只提到“鼓励客运站经营者为旅客提供网络售票、自助终端售票等多元化售票服务”。如果委托专门的网络平台，售票工作可能会更好。3.网络平台还可以为包车服务。有人曾把“定制客运”“包车客运”混为一谈。现在看起来相比“定制客运”，包车更具优势。只要通过一定形式形成“团体旅客”就完全没有“四定”的束缚。本来就优质的产品加上互联网助力，包车可能才是支撑起道路客运市场的又一支柱。当然，“网络依赖症”也不可取。定制公交诞生并不依赖网络。定制客运也应如此。人为规定“无网络不定制”，似乎没有必要。三是网络平台义务设定过重。网络平台能够在道路客运中发挥更大的作用，但是让网络平台承担过重的义务，则又不利于网络平台的发展。《新客规》应该是注意到了有两种“网络平台”（第六十三条提到了自营平台），但总体上似乎是混淆了第三方平台与自营网络平台的性质。前文对此已多次提及。1.自营网络平台与班车客运经营者二合一，承担定制客运承运人责任。但这种情况并不多见，而且难有前景。要电子商务平台经营者取得道路客运班线经营许可，几无可能；要班车客运经营者办个网络平台，技术上没什么问题，但要推广达到一定的渗透率就不是那么简单了。2.第三方平台，也就是电子商务平台，在定制客运中承担的责任明显偏重。例如，网络平台应当核验班车客运经营者的经营许可，但要“确保”班车客运经营者的驾驶员及车辆的资质（第六十二条），这义务就显得有些过头。又如关于发布信息的真实性，网络平台要“确保”发布的提供服务的经营者、车辆和驾驶员与实际提供服务的经营者、车辆和驾驶员一致（第六十七条），这规定也过于严苛。在通常情况下，网络平台只是为平台内经营者提供了个信息发布场所。《新客规》突破了网络平台审核义务的限度，把定制客运网络平台经营者与《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》中的网络预约出租汽车经营者（网约车平台公司）、《网络平台道路货物运输经营管理暂行办法》（交运规〔〕12号）中的网络货运经营者相提并论，这是存在问题的。四是对网络平台的执法措施不够。要鼓励、支持定制客运网络平台的发展，但对胆敢越线违法的网络平台，还是得严格执法。《新客规》只有第一百零四条规定了对网络平台的处罚。仔细分析，这方面用心不够。1.《新客规》对网络平台违法行为的管辖没有规定。“违法行为发生地”管辖，在互联网环境下遇到了一定的挑战。在网络活动中，当事人可以在千里之外实施违法行为。执法部门理论上有管辖权，但实际在案件办理会遇到巨大的困难。为此，市场监督管理部门明确由电子商务平台经营者住所地县级以上部门管辖。但《新客规》未对此作规定。2.对网络平台违法行为处罚的针对性不强。近年来利用网络平台组织非营运车辆从事非法营运非常猖獗。对第三方平台而言，其过错主要是未依法履行核验、登记义务。《电子商务法》第八十条规定了对这类行为的处罚条款，明确由“有关主管部门”实施。这可以成为《新客规》设定相关罚则的上位法依据。3.对网络平台检查调查缺少专门规定。对网络平台的检查和调查，主要是收集平台的信息数据并进行审核认定。《新客规》在这方面规定还都是非常传统，只是泛泛地说“查阅和复制有关材料”，而采集计算机数据原则上要求取得原始载体，提取数据也要遵守相关规定。这方面交通运输执法人员不是很适应，这就更需要法规的指导和保障。定制客运的上述问题，或许是本人学习《新客规》还不够深入。只希望“定制客运”能够拥有更宽广的前路，“网络平台”有更开阔的发展空间，交通运输评论感谢转发传播
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